关于做好经营主体保护的提案

类别：A

签发人：卢剑平

宝市监函〔2025〕134号

李卫强委员：

您提出的《关于做好经营主体保护的提案》（第433号）收悉。现答复如下：

一、关于严厉打击违法犯罪行为的建议

（一）基本情况

当前，职业索赔、职业举报的私益性职业打假举报行为主要集中在市场监督管理领域，同时也向税收、金融、个人信息保护等领域蔓延。通过对全市市场监管部门投诉举报数据开展调研分析发现：　一是数量和活跃度快速增长。2023年，本市市场监管部门共处理投诉举报2.9万件，其中牟利性投诉举报类诉求0.32万件，其中年投诉举报量10件以上的牟利性投诉举报群体达到894人，呈现高度活跃状态。二是反映问题相对集中。牟利性投诉举报问题仍主要集中在违法宣传、标识标签、食品等领域；通过词云分析，“冷食类许可”“食品标签”“举报奖励”是食品领域关注的热点。牟利性投诉举报主要瞄准易搜索发现、门槛低、危害小的领域，而对于真正需要打假的售假窝点、重大安全违法行为，却不会打、不愿打、不敢打。三是存在团伙化、链条化趋势。近年来，牟利性投诉举报家族化、组织化、团伙化运作模式凸显，这些群体为规避风险，分工明确、各司其职。本市的常某等徒子徒孙自2019年以来累计提交737件投诉举报，索赔金额18万余元，行政复议78次，其共用格式文书、联系方式、联系地址，明显呈现团伙性特征。四是诉求从以投诉举报转向履职申请、执法监督申请、信息公开申请等。当前，因为主张惩罚性赔偿在诉讼过程中存在不确定性，相关人员转而通过海量举报申请奖励或者胁迫经营者进行牟利。以我市投诉举报数量来看，职业类投诉举报0.32万件，占总投诉量11％；名义为履职申请、执法监督申请、信息公开申请的投诉举报为438件，占牟利性投诉举报总量13％。

（二）政策法规

将职业索赔群体与普通消费者明确区分，是确定是否属于消费者身份和获取惩罚性赔偿的前提，目前法律层面没有明确的情况下，各行政和司法部门对此无统一认识和标准，在处置索赔投诉和复议、诉讼的过程中难以把握原则。同时在实践中，各行政部门、复议机关和司法机关对现有消费者权益保护相关法律条款均有不同的理解和判断，无法对职业索赔形成有效阻断。只有进一步明确不适用的情形，通过出台措施办法作为执行的标准和依据，才能保证有效限制职业索赔人行为。

（三）主要工作

近年来，我局加强规制牟利性投诉举报对策研究，在全省率先出台《依法处置牟取不正当利益投诉举报行为暂行规定》，建立信息共享、联合甄别、协同遏制机制，运行半年以来，全市牟利性投诉举报0.28万件，较2023年下降7个百分点，在规范职业索赔、严厉打击恶意索赔上取得实效。一是建章立制勤沟通。联合宝鸡市中级人民法院出台了《关于建立消费者权益保护工作联动机制的意见》《关于加强诉源治理推动市场监管领域消费纠纷源头预防化解的实施意见》《行政审判和行政应诉联络工作机制》。坚持以源头预防为先，非诉机制挺前、法院裁判终局，与市中院建立了市场监管领域消费纠纷诉调对接机制，依托市中院调解平台，开展市场监管领域消费纠纷诉前调解，大大提升了诉前调解数量和质量，从源头减少了市场监管领域相关诉讼增量。如对职业投诉举报人常某行政诉讼案中，在一审败诉的情况下，通过梳理其近年来的78件（76件败诉）行政诉讼案件以及56件异常举报问题，积极与市司法局、市中级人民法院等部门反复沟通会商，二审撤销一审判决，驳回被上诉人起诉，树立了依法处理职业举报问题的典范。二是强化沟通求共识。针对社会、法学界、各地法院对牟利性打假认识不统一的现状，案件作出判决前必须进行检索。我局先后3次邀请司法局、市检察院、市中级人民法院、市公安局、12345热线中心等相关部门负责人以及市县人大代表参加规范处理职业索赔行为工作座谈会，对接沟通，最终达成职业索赔人其“以打假为名，行牟利之实”的行为，滥用举报投诉、信息公开、复议诉讼等权利，大量挤占有限的行政资源和司法资源，困扰企业、影响营商环境的共识。同时通过大数据检索，收集最高人民法院、各省高院针对牟利性举报认定并非维护自身合法权益为目的，不具有原告资格的胜诉判例16起，制作判例集提交法院，按照最高人民法院的要求同案同判。目前我局正抓住《依法处置牟取不正当利益投诉举报行为暂行规定》列入市人大年度立法调研课题的机遇，持续深化研究，扎实有力推进相关工作。三是强化协作聚合力。归集相关部门投诉举报、行政复议、行政诉讼、刑事案件、信访等信息，运用数字化手段对疑似牟利性投诉举报进行分析研判，建立牟利性投诉举报异常名录，定期将异常名录、相关案例等抄送市级纪检监察、法院、检察院、公安、司法、信访等部门，实现信息共享，相关部门在行政复议审理、行政诉讼审理等环节依法依规开展规范处置，形成全链条密切协同的工作格局。

（四）下步工作

下一步，我局将积极建立健全刑事综合防控体系。深入贯彻落实《消费者权益保护法实施条例》，以《依法处置牟取不正当利益投诉举报行为暂行规定》列入市人大年度立法调研课题为契机，进一步完善公检法司及相关行政部门的联动协作机制，完善信息通报、线索移送、案情研判、引导取证等一体化工作机制。联合公安机关等司法机关综合利用治安处罚、刑事打击等手段，加大打击力度，露头就打，重拳出击，让违法犯罪者痛到不敢再犯

二、关于建立健全容错和联动机制，完善法律法规的建议

（一）政策法规

为落实《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》和《陕西省法治政府建设实施方案（2021－2025年）》，持续推进全省市场监管执法规范化建设，进一步优化营商环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》《优化营商环境条例》《陕西省优化营商环境条例》等法律法规，省市场监管局、省药监局分别于2022年11月9日和2023年3月16日，制定印发了《陕西省市场监管轻微违法行为不予行政处罚清单（2022版）》《陕西省市场监管轻微违法行为减轻行政处罚清单（2022版）》《陕西省药品监管领域首次轻微违法行为不予行政处罚清单（试行）》，我局在此基础上通过工作调研和吸收社会各界的意见建议，于2023年12月印发了《宝鸡市市场监管“首违不罚”清单（2023年）》《宝鸡市市场监管轻微违法行为减轻行政处罚清单（2023年）》（以下简称“两个清单”）。市局“两个清单”在省局清单的基础上，梳理汇总了86个免罚事项（省局清单为18项，省药监局清单为22项）和30个减轻处罚事项（省局清单为11项），在法律的框架下，进一步扩大了“两个清单”的适用范围，让政策红利惠及更多市场主体。

（二）主要工作

一是准确把握定位。“首违不罚”和“轻微违法行为减轻处罚”制度，是规范行政处罚裁量权行使、深化包容审慎监管、优化营商环境、推进企业合法合规经营的重要举措。工作中，我局准确把握“两个清单”制度贯彻落实工作定位，既充分发挥“首违不罚”和“免罚、轻罚”的积极作用，体现“柔性执法有温度”，提升行政相对人的获得感和市场监管法律法规的遵从度，又以严格执法为基础，坚持执法刚性，避免行政相对人误读误解，影响正常的市场监管执法秩序。二是做到“应享尽享”。我局通过多种有效途径，持续加强“两个清单”制度的宣传工作，切实提升“首违不罚”和“免罚、轻罚”的知晓度；对内，组织系统执法人员认真学习“两个清单”制度及落实要求，掌握政策执行口径，确保“两个清单”制度落到实处。工作中，认真判断违法行为的性质、频次、危害后果、改正情况，根据不同情况进行全面考量、综合认定、合理合法裁量，全面落实行政处罚“过罚相当”原则，避免“小过重罚”和“机械式执法”。同时综合采用监督检查、信用监管等方式强化后续监管，确保违法行为得到纠正。三是稳步推进“两个清单”制度落实。省市“两个清单”自发布以来，已在全市市场监管部门中推广实施。截止2024年9月全市市场监管系统适用“两个清单”实施行政处罚案件数量211件，其中“首违不罚”案件数量9件，免予处罚案件52件，减轻处罚案件150件，减免罚款金额合计1314万余元。“两个清单”彰显了惩教结合、包容审慎的柔性执法理念，让执法既有力度，更有温度，得到了市场主体、一线执法人员及社会各界的好评，取得了显著成效。

（三）下步工作

一是抓好“两个清单”制度落实见效。通过案卷评查、执法检查等方式，督促全市市场监管部门严格规范实施“两个清单”制度，积极推动制度全面、准确落实。既防止滥施行政处罚行为，也防止应罚而不罚，对不执行或乱执行“两个清单”制度等破坏营商环境的，将依法追究责任。二是定期评价“两个清单”实施效果。强化工作调研，深入执法一线和市场主体中，全面了解“两个清单”制度的实施情况和市场主体的真实感受，对清单内容进行动态调整和完善，确保实施效果。三是探索建立尽职免责制度。加强与检法司及纪委监委的沟通互动，争取形成共识、取得支持，推动建立执法人员尽职免责规定，让“两个清单”制度在深化包容审慎监管、优化营商环境方面发挥更大作用。

三、关于协助增强企业自我防护能力的建议

（一）主要工作

近年来，我局狠抓“服务市监”建设，在帮扶培育中助推企业发展。一是在宣贯培训上助力。深入开展市监“三问”活动。聚焦经营主体和人民群众对市场监管领域关注的重点问题，常态开展“问政于民、问需于民、问计于民”活动，建立政商常态化沟通机制和企业需求敏捷响应机制。重点围绕“强化平台经济网络反不正当竞争，保护消费者权益、优化消费环境，保障食品安全，促进标准化发展”4个主题，与经营主体面对面进行互动交流，主动送政策、送信息、送服务，帮助经营主体解决实际困难。2024年局系统累计开展宣贯培训117场次，培训人员1.26万人次。二是在注册登记上助力。核发外资企业营业执照158套，新设外资企业30户，新增个体工商户2.36万户、总量达19.1万户，推动“个转企”45户。经营主体发展质量指数排全省第二。我市陈仓区“知识产权保护运用再提升”列入全省营商环境“小切口”改革事项。市局连续3年获评全市优化营商环境先进单位。三是在合规经营上助力。在5个领域开展跨部门综合监管试点。开展联合随机抽查362批次，列异列严6222户，全市年报公示率93.5％。广告“清查清新”行动拆除违规广告173个。督促16户平台企业剔除网络交易不公平不合理条款。融合“党建＋监管”模式，对直播带货、外卖餐饮就业群体进行合规指导。

（二）下步工作

一是推进强企强链。大力实施质量强企强链强市三年行动，加大优秀质量管理经验推广力度，在“1025”示范工程上打造创新亮点、推出优势成果，促进企业产品质量、服务质量和管理水平全面提升。落实“陕西精品”品牌培育行动，在产业链群、高新技术企业、专精特新等企业中大力实施品牌培育、品牌传播、品牌保护、品牌利用等工作，培育一批宝鸡质量标杆。二是推进服务供给。围绕宝汉天国家工业母机集群、钛及新材料等重点产业链，积极开展标准体系研究，征集培育一批支撑经济社会高质量发展的重要地方标准，发布市级地方标准10项，加快形成“标准化＋现代农业、先进制造业、现代服务业、特色产业”体系。实施计量强基工程，提高碳达峰碳中和、传感器、社会公用等领域计量测试水平。加入质量认证先行区培育项目，争取小微企业质量管理体系认证提升行动区域试点，推动绿色认证、有机认证、服务认证有机结合。三是推进基础建设。强化质量技术服务平台建设，推广运用“秦质享”平台，聚焦重点项目、重点企业、“卡脖子”问题拓展“一站式”服务，提升自主创新能力和产业链核心竞争力。

四、关于优化消费者维权机制的建议

（一）主要工作

近年来我局始终聚焦维权提速，做好“暖心式”维权服务。围绕“高效、快捷、便民”服务宗旨，创新优化工作举措，当好消费者的“暖心人”。一是架好“连心桥”，接诉受理信息化。落实市场监管“12315”和市民服务“12345”双号并行工作机制，架起“互联网＋电话热线＋消费投诉站”三位一体“连心桥”，确保投诉举报第一时间分流，第一时间处理，第一时间回复。截至24年12月31日，全市共受理消费投诉举报37180件，办结　37180件，为消费者挽回经济损失614.32万元。二是编织“安心网”，维权网络便民化。大力开展12315进商场、超市、市场、企业、景区等“五进”活动，设立消费维权服务站422个，让消费者维权更加方便快捷，初步建成以市消保委为骨干、以县区消保委为基础、以维权站点为补充的三级维权网络，让消费者维权更加方便快捷。三是建强“能力关”，纠纷处理快捷化。针对重复频率高、专业程度高的投诉举报，积极开展部门协同会商，形成统一办理程序和处理标准。及时举办业务能力提升培训会、重点案件研讨会，联合司法、信访等部门开展专题辅导，全面推行“月统计、月评比、月通报”制度，对排名靠后的县区挂牌督办，推动投诉举报快速办理。目前全市消费者投诉举报初查率、核查率、办结率均达到了99.86％，信息公示率94.18％。

（二）下步工作

一是全力优化放心环境。开展优化消费环境三年行动，引导各行各业创新多元化消费场景，抓好消费环境指数、消费环境监测评价工作，确保排名全省靠前。聚焦消费集中的企业、行业、区域，培育放心商店、放心市场、放心网店、放心餐饮、放心景区，深化线下购物“七日无理由退货”承诺活动，着力提升消费者购物体验，新增一批“三秦伴手礼”特色产品。二是全面提升放心机制。畅通投诉举报渠道，抓好12315数据分析，加强对敏感性、苗头性、系统性问题识别预警，推进“诉转案”工作。强化在信用分级分类、消费提示警示、行政约谈指导中的运用，促使消费纠纷源头减量。积极发展ODR企业，拓展线上纠纷调解方式，引导消费纠纷源头化解。三是全域打造放心市场。开展“守护消费”执法铁拳行动，加大电子计价秤、加油机、充电桩、验光仪器等计量器具综合治理力度，加强教育、医疗服务、旅游市场等重点民生领域价格监管，着力解决假冒伪劣、消费欺诈等突出问题。加强服务消费领域的示范合同制定、质量监测、标准制修订和认证制度建设，大力整治“霸王条款”，严厉打击检验检测违法行为。深化网络市场监管促发展保安全专项行动，强化直播电商领域产品质量、食品安全专项抽查抽检。加强广告导向监管，加大医美、教育培训、金融保险等领域广告监管执法力度，严厉打击编造虚假或误导信息、夸大产品功效、违法广告等行为。深化“消费投诉举报办理效能提升行动”，确保消费投诉举报“三率”稳居全省第一方阵。

最后，感谢您对我们市场监管工作的关心和支持。诚请您一如既往关注支持我们，保护经营主体合法权益是全社会共同的责任，也请您继续呼吁社会各界对经营主体合法权益保护工作给予更高重视和更大支持。　

宝鸡市市场监督管理局

2025年6月9日